Nowelizacja ustaw: o finansach publicznych i o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych już opublikowane – ugody mogą być częstsze.

Nowelizacja ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności.

Prawidłowe dokonanie oceny i zawarcie na jej podstawie ugody nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Bardzo ciekawym i ważnym zagadnieniem jest kwestia pozycji prawnej podmiotów należących do sektora finansów publicznych w kontekście sporów gospodarczych oraz możliwości uczestniczenia przez takie podmioty w mediacji lub arbitrażu.

Popularność stosowania polubownych metod rozwiązywania sporów (ADR) wśród podmiotów publicznych jest znikoma. Podmioty należące do sektora finansów publicznych, o których stanowi ustawa o finansach publicznych[1] bardzo ostrożnie podchodziły dotychczas do rozwiązywania sporów w drodze polubownych metod rozwiązywania sporów takich jak mediacja i arbitraż.  Jak wskazuje ustawodawca, przykładowo Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, w 2014 r. zakończyła ogółem 3698 spraw – w tym przez zawarcie ugody 18[2], a w 2013 r. ogółem 3982 sprawy – w tym przez zawarcie ugody 22[3].

Wśród jednostek, które tworzą sektor finansów publicznych[4] są m.in.  jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa) czy organy administracji rządowej.  Podmioty te rokrocznie są dysponentami ogromnych środków finansowych kierowanych na rynek w formie umów cywilnych zawieranych w wyniku zamówień publicznych.  Jak w każdej dziedzinie, tak i umowy realizowane w trybie zamówień publicznych, także wywołują spory, które często na wiele miesięcy blokują realizację ważnych celów publicznych lub w przypadku ich zrealizowania, blokują wykonawcom możliwość uzyskania zapłaty za ich pracę. Ważne więc byłoby, by także podmioty publiczne zaczęły szerzej stosować alternatywne metody rozwiązywania sporów.

W doktrynie dowodzi się, że dotychczas nie było zakazu zawierania ugód w postępowaniu mediacyjnym lub arbitrażowym, lecz brak jest pozytywnego zapisu wyraźnie taką możliwość potwierdzającego[5].  Należy się zgodzić z takim poglądem. Nie istnieje jednak także przepis, który by zabraniał zawierania ugód. Podmioty publiczne także jednak w stosunkach cywilnych pamiętają, iż w prawie publicznym obowiązuje zasada działania organów na podstawie i w granicach prawa. Skoro więc obowiązujące przepisy budzą  wątpliwości co do dopuszczalności zawarcia ugody, gdyż brak w systemie normy pozytywnej wyraźnie wyrażającej takie uprawnienie, to podmioty te wolą z ostrożności wyczekiwać na rozstrzygnięcie postępowania sądowego.

Z praktyki wiadomo, że np. niektóre jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) częstokroć wolały prowadzić proces mimo świadomości możliwej przyszłej przegranej niż zawrzeć ugodę. Nie wynikało to, z jakiegoś przekonania czy chęci prowadzenia procesu sądowego za wszelką cenę, a jedynie z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa prawnego j.s.t. oraz jej włodarzowi. W sytuacji niepewności co do wyniku procesu, zawarcie ugody mogłoby być w przyszłości traktowane jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co mogłoby wiązać się z konsekwencjami prawnymi dla burmistrza, wójta czy prezydenta. Tak więc, „podmioty dysponujące środkami publicznymi, często z obawy przed zarzutem nienależytej dbałości o finanse publiczne, nie korzystają z możliwości zakończenia sporu w drodze ugody i prowadzą spór aż do wyczerpania wszystkich dostępnych środków zaskarżenia. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest niewłaściwe podejście do zasad gospodarowania środkami publicznymi, zakładające, że w każdej sprawie spór musi zostać rozstrzygnięty w drodze wyroku przez sąd powszechny albo arbitrażowy. Dotyczy to także przypadków, gdy podmioty publiczne spodziewają się albo są wręcz pewne, że proces przegrają.”[6]

Naprzeciw tym obawom wyszła nowelizacja ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych[7] wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności[8]. Jak wskazuje uzasadnienie do ustawy, podstawowym celem regulacji jest wzmocnienie praw i gwarancji dla wierzycieli poprzez m.in. określenie przesłanek uzasadniających zawarcie przez podmiot gospodarujący środkami publicznymi, ugody w sprawach dotyczących należności cywilnoprawnych, czyli także w sprawach gospodarczych.

Odnosząc się do argumentów, które blokowały dotychczas korzystanie z metod ADR, to wskazać należy na poniższe rozumowanie. Wynikiem polubownego rozwiązania sporu jest wypracowanie porozumienia satysfakcjonującego obie strony w formie ugody, a warunkiem uznania czynności prawnej za ugodę są wzajemne ustępstwa obu stron[9].

Wskazuje się więc, że ustępstwo tylko jednej strony stosunku prawnego nie wystarczy do przyjęcia, iż doszło do zawarcia ugody[10]. Z puntu widzenia u.o.n.d.f.p., podnosi się, że to m.in. kwestia wymogu wzajemnych ustępstw, które mogą być później niewłaściwie oceniane, jako niezasadne odstąpienie od dochodzenia roszczeń, stanowi barierę korzystania z polubownych metod rozwiązywania sporów z udziałem podmiotów publicznych.

Ostrożność podmiotów publicznych nie bierze się znikąd. Główna Komisja Orzekająca[11] w swoim orzeczeniu wskazała, że „rezygnacja z wierzytelności przez jednostkę sektora finansów publicznych nie może być zupełnie dowolna. Jednostki te powinny kierować się w swojej działalności finansowej zasadami celowości, oszczędności i działania dla dobra finansów publicznych”.

Pojęcia te są wysoce niedookreślone i mogą być różnie interpretowane, szczególnie biorąc pod uwagę, nie tylko aspekty prawne i ekonomiczne, ale także kwestie natury odpowiedzialności politycznej. Tak więc wskazując na powyższe oraz szeroki zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie dziwi, że osoby, które ponoszą taką odpowiedzialność mogą obawiać się polubownych metod rozwiązywania sporów, traktując je jako metody ryzykowne.

Podnoszone powyżej wątpliwości, nie oznaczają jednak, że podmiot publiczny nie może zawrzeć ugody.  Co do zasady bowiem, podmioty publiczne, w zakresie stosunków cywilnych, podlegają ogólnym regułom prawa cywilnego, tak jak pozostali uczestnicy stosunków cywilnoprawnych. Co więcej, „działalność samorządu może być kwalifikowana jako działalność gospodarcza, a w konsekwencji jednostce tej należy przypisać status przedsiębiorcy. Jeżeli druga strona sporu też będzie przedsiębiorcą, to sprawa cywilna będzie spełniała warunki pojęcia sprawy gospodarczej i będzie podlegała właściwości sądu gospodarczego.”[12]

Ustawodawca, chcąc umożliwić szersze stosowanie metod ADR, wprowadził więc zmiany w przepisach skupiając się na powiązaniu uprawnienia do zawarcia ugody przez jednostkę sektora finansów publicznych z zasadami gospodarowania środkami publicznymi, uregulowanymi w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych[13].

W ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych[14] został dodany art. 54a. Nowy przepis wskazuje wyraźnie, w ust. 1, przesądzając pozytywnie, że „jednostka sektora finansów publicznych może zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla tej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego. Ponadto ust. 2 doprecyzowuje, że „Ocena skutków ugody nastąpi, w formie pisemnej, przy uwzględnieniu okoliczności sprawy, w szczególności zasadności spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia i przewidywanego czasu trwania oraz kosztów postępowania sądowego albo arbitrażowego.”

Korespondują z tym zmiany w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdzie w art. 5 dodano ust. 4 wskazujący, iż nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych wykonanie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa oraz w art. 11 ust, iż „Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych dokonanie wydatku ze środków publicznych na podstawie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa.”[15] Ponadto w art. 15 ust. 2 określa, iż, nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania na podstawie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa.

Regulacja powyższa stanowi niezależną od art. 55–59 u.f.p.[16] podstawę do zakończenia sporu co do należności cywilnoprawnych, mogącą znaleźć zastosowanie przed wszczęciem postępowania sądowego albo arbitrażowego albo w ich toku.

Powyższą regulację należy ocenić pozytywnie z punktu widzenia stworzenia narzędzi do bezpiecznego dla podmiotów publicznych stosowania ugód. W praktyce jednak należy zwrócić uwagę na szereg czynności i analiz, które muszą być wykonane by można było taką ugodę zawrzeć.  Jest to jednak i tak znaczący postęp w stosunku do obecnego stanu.

Zgodnie z przepisem, podmiot publiczny może zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla tej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego. Moim zdaniem przepis powyższy obliguje podmiot publiczny do rozważenia, czy korzystniejsze z punktu widzenia prawnego i ekonomicznego byłoby prowadzenie sporu sądowego czy też zawarcie ugody. Jeżeli wynik analizy będzie wskazywał na to, że ugoda jest korzystniejsza niż prowadzenie procesu, moim zdaniem, istnieje wówczas obowiązek dążenia do ugody.

Powyższa analiza jest analizą prawno-ekonomiczną z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, zasadności spornych roszczeń (np. w drodze analizy rozstrzygnięć sądowych w analogicznych stanach faktycznych i prawnych) i prawdopodobieństwa ich zaspokojenia, a także przewidywanego czasu trwania oraz kosztów postępowania.

Co interesujące, zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy „Korzyść wynikająca z zawarcia ugody powinna być badana w odniesieniu do korzyści samej jednostki lub odpowiednio (w zależności od tego, jakiego podmiotu dana sporna należność dotyczy) Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Może bowiem dojść do sytuacji, gdy jednostka zawierająca ugodę nie odniesie bezpośrednich korzyści, ale powstaną one po stronie Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jest to także zbieżne z występującą w finansach publicznych przesłanką interesu publicznego.”

Podkreślenia wymaga, że ocena powinna odnosić się kompleksowo do wszystkich okoliczności, stanu sprawy itp. znanych i aktualnych w dacie jej dokonywania. Uzasadnia to tym samym dokonanie ponownej oceny, w przypadku gdy doszło do zmiany okoliczności, a wcześniejsza ocena wskazywała na niezasadność zawarcia ugody.  Ocena jednostki powinna być udokumentowana i stwierdzona pismem. Pozwoli to na ewentualną weryfikację prawidłowości oceny ex post.

Prawidłowe dokonanie oceny i zawarcie na jej podstawie ugody nie stanowi więc naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

[1] Dz.U.2016. poz. 1870 i 1940

[2] Sprawozdanie z działalności Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., s. 13

[3] Sprawozdanie z działalności Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., s. 9

[4] Zgodnie z art. 9  ustawy o finansach publicznych  Dz.U.2016.1870 t.j. z dnia 2016.11.18 sektor finansów publicznych tworzą:

1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;

2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;

2a) związki metropolitalne;

3) jednostki budżetowe;

4) samorządowe zakłady budżetowe;

5) agencje wykonawcze;

6) instytucje gospodarki budżetowej;

7) państwowe fundusze celowe;

8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;

9) Narodowy Fundusz Zdrowia;

10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;

11) uczelnie publiczne;

12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;

13) państwowe i samorządowe instytucje kultury;

14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

[5] (…)

[6] Druk sejmowy Nr 1185, VIII kadencja – uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności.

[7] Dz. U. z 2013 r. poz. 168 oraz z 2016 r. poz. 1020, 1250 i 1920

[8] Na razie w podpisie u Prezydenta (uzupełnić jak zostanie opublikowana)

[9] zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 16 maja 2014 r., I ACa 86/14

[10] zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 21 lutego 2013 r., V ACa 724/12

[11] orzeczenie z dnia 28 czerwca 2007 r. (DF/GKO-4900-26/30/07/18)

[12] (Szczurowski, 2013)

[13] Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.

[14] (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 i 1940)

[15] Regulacja nie wpływa na obecne uregulowania prawne w zakresie zmiany treści umowy w toku wykonywania zamówienia publicznego, określone w art. 144 p.z.p.

[16] Zgodnie z art. 55 u.f.p. należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Dalsze przepisy art. 56–59 u.f.p. zawierają przepisy dotyczące ogólnych zasad w zakresie udzielania ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym przypadających organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym.